構建以消防部隊為主體應急救援機制調研報告

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隨著社會經濟的不斷進步和發展，各類火災事故和搶險救援任務伴隨著也日益增多，特別是今年以來諸如地震、洪澇災害、雨雪冰凍等重特大事故的搶險救援工作中，消防部隊充分發揮了專業性強、業務精湛的優勢，起到了突擊隊和生力軍的作用，為最大限度地搶救人民群眾的生命和財產作出了巨大的貢獻。新的歷史時期，構建以消防部隊為主體，以靈活、高效、統一的政府應急救援聯動機制，是當前急需著手解決的工作，是積極應對各種突發公共事件、保障社會和諧安全的一條良策。筆者結合消防部隊的一些實際情況簡要地談談自身的看法和觀點。

一、當前應急救援機制存在的問題。

1、應急救援聯動力量的薄弱。一是救援力量少，難于處置重、特大事故。目前，各地專業性質的應急救援聯動力量相對比較薄弱，尤其是中小城市，真正專業性救援力量除消防、公安、武警外，只能依靠省會或較大城市以及國家專業的搶險救援隊伍進行支援，不能第一時間及時有效地處置和救助。二是專業性不強。大多數救援隊伍沒有經過系統地、專業性的訓練，接觸重特大救援事故較少，使之一旦遇到實際情況不能很好地處置。

2、應急救援預案制定存在著問題。一是事故應急救援預案內容制定不細。主要表現在對救援力量部署、救援方案、注意事項等方面的內容模糊、混亂不清，在救援力量進退路線的安排部署上，有救援路線、無退防路線，交代了各救援力量的任務分工，卻忽視了相互間的救援協同；在救援方案上，通常是只選定了救援方式，卻沒有對救援現場進行估算。二是事故應急救援步驟制定格式化。應急救援中心在制定市級預案時容易出現的問題是在制定救援對策時，往往把各救援力量在現場的救援行動交代得過細，如救援中心的力量什么時候到達現場、現場救人采取什么樣的方法、救援時哪些人利用哪個救援工具等像這樣的問題布置得太具體，看起來就像是在演戲，從而忽略了事故現場瞬息萬變的發展規律和計劃指揮與臨場指揮的關系，反而失去了實際意義。三是事故現場設定過于簡單。事故設定是預案制定的關鍵環節之一，對救援力量部署、施救對策等內容起著決定的作用。如果事故設定過于簡單，如只確定一個事故點或是不設置事故發展變化中易引起的次生災害（如危化品的燃燒、壓力容器的爆炸、建筑物的倒塌、人員連續傷亡、被困情況變化等），整個預案就顯得過于簡單，沒有起到做好打大仗、打硬仗、打惡仗的準備作用，對平時的應急救援訓練工作的指導意義也就不強。

4、應急救援中心與單位和各地制定的預案脫節。對于一些較大規模、較大影響的事故，應急救援中心和轄區單位和地區都會制定同一地點的應急救援預案，但是如果應急救援中心與單位和各地在制作過程中沒有做好統

一、銜接工作，往往就會造成力量部署如停車位置、事故現場設置、救援和退防路線的設置甚至任務分工不協調。一旦出現應急救援中心調動多種力量作戰時，就很可能造成作戰任務重疊或者應急救援中心制定的預案失去作用。

二、消防部隊在應急救援機制中的優勢和重要性。

1、性質和任務優勢。消防部隊是一支實行軍事化管理的紀律部隊，人員集中、思想穩定、紀律嚴明、行動迅速、作風果敢、搶險技能全面。

2、全天候備勤和快速出動優勢。消防部隊實行24小時晝夜值班，人員、裝備隨時保證在崗在位，接警后，1分鐘之內就能攜帶所有裝備出動，迅速地趕赴災害事故現場，實施救援。按照國家頒布的消防隊站建設規范，城市消防隊要能在接警后5分鐘趕到事故地點，故災害事故地轄區消防隊能在最快時間內，就能趕到災害事故現場實施救援，這是其他單位和部門的隊伍都無法達到。

3、具有救援應急專業知識和實戰經驗優勢。消防部隊實行科技強警，培養和造就了一大批中高級專業技術人才，消防官兵長期經受滅火戰斗、搶險救援考驗和血與火的洗禮，頻繁參與災害事故處置，積累了豐富的實戰經驗，探索出了不少成功的救援方法，掌握了較強救援專業理論知識，養成頑強的作風，練就了官兵不怕流血犧牲的頑強意志。

4、先進的器材裝備優勢。消防部隊專業的車輛器材裝備和特勤器材，為應對各種災害事故打下了堅實的物質基礎。消防指戰員在長期與火災等災害事故作斗爭的實踐中，積累了豐富的實戰經驗。在中央和各級政府的大力投入下，開發和引進了大批科技含量高的各種常規裝備和特勤裝備。如防化車、化學洗消車、多功能救援車、登高車、移動式生物快速檢測儀、化學毒氣偵檢儀、生命探測儀、破拆、登高、照明器材及設備，形成種類多，功能全的救援器材裝備體系。

三、加強完善消防部隊各項建設工作，充分發揮在應急救援機制中的作用。

1、進一步建立完善滅火搶險救援指揮體系。建立政府領導、部門參與的滅火搶險救援指揮部，加強統一指揮調度，明確相關部門和參戰力量的職能定位和責權范圍，提高協同作戰能力。根據國家、省內突發公共事件總體應急預案的要求，制定縣（市、 區）特大火災及其它災害事故應急救援總體預案和災害事故類型應急搶險救援預案，加強區域性和跨地區滅火救援實戰演練。建立市級滅火救援專家組，積極參與復雜疑難滅火搶險救援現場的作戰決策，提供專業技術支持，提高組織指揮專業化水平。

2、解決消防部隊編制體制中存在的問題。要及時有效地解決消防部隊編制體制薄弱的問題，進一步加大對消防部隊的建設力度，大力加強器材裝備的投入和購置，重點加強特勤隊伍的建設工作，積極參加以搶救人員生命為主的危險化學品泄漏、道路交通事故及次生災害、建筑坍塌、重大安全生產事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險事件的救援工作，并參與配合處置水旱災害、氣象災害、地質災害等自然災害，礦山、重大環境污染、輻射事故和突發公共衛生事件。

3、科學制定和實施應急預案。一是要準確細致地制定預案，保證質量。事故應急救援預案要嚴格按照預案的六個基本內容（對緊急情況或事故災害及其后果的預測、辯識、評價；應急各方的職責分配；應急救援行動的指揮與協調；應急救援中可用的人員、設備、設施、物資、經費保障和其他資源，包括社會和外部援助資源等；在緊急情況或事故災害發生時保護生命財產和環境安全的措施；現場恢復。）進行制定，同時結合實際情況科學合理、有針對性、預見性設置事故大小。二是要簡要明確地制定預案，便于使用。要結合各地和單位實際情況，應急救援中心、縣（市）和協同單位在救援力量部署方面多做文章，把各參戰救援力量的任務分工與協同作戰交代清楚是最重要的，而單位級預案應在上級預案的基礎上，把側重點放在各自具體的救援行動上，做到有的放矢，這樣才對實戰和平時的應急救援訓練工作更有指導意義。三是要建立應急預案管理體系。應急救援預案的最大價值在于在實戰中發揮最大作用，很多應用中出現的問題實際上是對預案的管理問題。以應急救援中心為例，應急救援中心在對全市（包括縣和單位）的預案進行管理時，一定要建立相應的管理體系，做到信息情況有人收集，勤務保障有人協調，基層預案有人指導，預案效果有人評估。

4、加強和改進執勤訓練工作。消防部隊要按照勤務實戰化的要求，加快推進滅火救援勤務改革，加強執勤備戰，提高快速反應和實戰能力。要深化滅火救援指揮體系改革，建立全勤滅火救援指揮部和以信息數據庫為支撐的數字化指揮平臺，強化各級指揮員技戰術和指揮能力培養，提高滅火救援指揮水平。要從實戰出發，改革創新訓練工作，深入開展執勤崗位練兵活動，強化體能、心理、技術、戰術、合成訓練和實戰演練，提高部隊在各種復雜危險情況下的滅火救援能力。利用模擬訓練設施，開展以中隊指揮、專勤搶險指揮、重大搶險救援事故指揮為主要內容的綜合性演練，豐富逐級指揮的形式和方法；著眼戰訓基礎工作，研究、制定、完善了大型市場商場以及高速公路搶險救援、反恐怖、防生化等特殊條件下的作戰預案，為應對突發情況下的火災撲救和搶險救援積累指揮經驗；采用多種訓練模式，加快裝備技術訓練單一型向裝備技術訓練復合型、操場示教訓練向實戰模擬訓練、單一兵種訓練向多兵種合成訓練轉變的進程，縮短了操場訓練與戰場實戰的距離。

5、大力提高滅火搶險救援綜合能力。全面開展地下、高層建筑、油氣儲罐火災模擬和道路交通、建筑倒塌事故模擬訓練操法，開展高溫、有毒、缺氧、濃煙等復雜危險情況下的實戰演練。要建立適宜發展需要的消防模擬訓練中心。加快滅火救援數據庫、重大危險源、消防安全重點單位及重點部位情況、各類災害事故處置對策、危險化學品輔助決策等滅火搶險救援信息系統建設，提高滅火搶險救援作戰能力。

6、加快“三臺合一”建設的步伐。隨著社會應急救援體系的不斷完善，社會特服號碼越設越多。火情需撥119，警情撥打110，路情撥打122，還有其他為數不少的急救號碼，這固然反映了專業分工趨于細化的特征，但也出現了許多弊端。一方面由于號碼過多，難以記憶，不便于老百姓報警，也容易出現誤報、錯報現象;另一方面，各“中心”的許多設備和系統相同或相近，職能交叉，造成了資源、經費和人員上的嚴重浪費。更重要的是，在實際操作過程中，社會應急救援情況錯綜復雜，需要統一協調指揮，卻常因分屬不同部門，而無法得到及時高效處理。“三臺合一”最大限度地整合了財力、物力和警力，降低了警務運行成本，實現效益的最大化，避免了多方重復建設造成的浪費。

10、

9、122“三臺合一”后，將有助于建立一個集中、統

一、高效的指揮系統，形成統一指揮、信息共享、分類處置、快速反應的工作機制，從而消除各臺之間忙閑不均、信息不暢、層層轉警、多頭請示等諸多弊端，提高警方在面臨突發事件和危急情況時的快速反應能力、協同作戰能力和防控處置能力，促進急救指揮的制度化和規范化，構建和完善社會應急救援體系，真正擔當起市民的“保護神”角色。無論是國內頻發的重大事故，還是震驚世人的東南亞海嘯災難，都警示我們構建完善的社會應急救援體系和救援機制已迫在眉睫。然而，由于許多地方對突發緊急事件和重大事故缺乏明確的統一指揮機構，加之應急救援力量分散于多個部門，一旦出事往往臨時組織，難以協同作戰。因此，改變有悖于現代社會公共服務最優化趨勢的做法，建構完善的社會應急救援機制，加強資源的有效整合，更好地發揮其在危機處理中的公共協調權，是有效應對各種突發事件，提高危機管理能力，維護社會穩定的重要前提。

7、整合資源，完善保障體系。構建強有力的保障體系是城市應急救援聯動機制順利有效運行，及時處置各類災害事故，迅速恢復社會穩定的堅強后盾。各級政府應充分提高各部門和社會組織參與應急工作的積極性和主動性，整合資源、發揮優勢、從而對資源的配置、儲備、布局、優化、調用等方面形成具體規劃、措施和辦法，充分做好人力資源、資金資源、物資資源、設施資源、技術資源、信息資源和特殊資源等保障工作，這是應急救援聯動機制的動力源。

報告格式怎么寫